PEC 21 subverte o valor democrático da iniciativa popular

Em 21 de junho de 2017, a Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal emitiu parecer favorável à Emenda Constitucional 21 de 2015, que incorpora em nosso sistema político o instituto da revogação de mandato presidencial[1]. Note-se que o mecanismo da revogação de mandato se caracteriza pela possibilidade de certo número de eleitoras e eleitores arregimentarem apoios, normalmente por meio de recolhimento de assinaturas, de modo a submeter um agente político eletivo a um novo pleito, no qual se decide sobre a sua destituição do respectivo cargo.

Em resumo, trata-se de uma modalidade de responsabilização política similar ao impeachment e à cassação de mandato por quebra de decoro, com uma diferença crucial: a responsabilidade aqui é primária, ou seja, o julgamento é realizado diretamente pelo eleitorado, e não por outro representante político.

Embora seja possível identificar a origem remota do instituto da revogação de mandato na decisão de ostrascismo (banimento) existente na Antiguidade grega[2] ou mesmo nos procedimentos de responsabilização aplicados na cidade de Genebra até finais do século XVII, conhecidos como Grabeau[3], fato é que a tradição moderna desse instrumento de participação política direta remonta ao instituto do recall presente em alguns entes federados dos Estados Unidos[4] e também na antiga União Soviética.[5]

De um ponto de vista ideal — e sem considerar o conteúdo específico do projeto de emenda constitucional em trâmite, mas simplesmente aquilo que constitui a sua perspectiva geral —, pode-se dizer que o legislador infraconstitucional está propondo: (i) um reforço à participação direta da cidadania nos assuntos políticos; (ii) um controle popular maior do representante eleito; e (iii) dotar o sistema político uma válvula de escape legítima para circunstâncias críticas e de alta tensão política, isto é, permitindo “ao corpo eleitoral a alteração dos detentores do poder político dentro da ordem institucional, sem a necessidade de eliminar as regras constitucionais”.[6] Um aprofundamento democrático e participativo seria a resultante mais importante da adoção desse instituto.

Nessa ordem de ideias, a PEC 21/2015 representaria um avanço inequívoco no conteúdo orgânico da Constituição de 1988, sabidamente conservador em termos de instrumentos de democracia direta. Se reconhecemos que a revogação de mandato consubstancia em seu procedimento um poder de iniciativa popular de convocação de referendo revogatório, logo se vê que na Carta Política de 1988 somente há a previsão de iniciativa legislativa popular, isto é, à cidadania é atribuída apenas a competência de colher assinaturas e apresentar projetos de lei perante a Câmara dos Deputados, devendo esta, então, iniciar o seu trâmite interno, não havendo qualquer prazo para que a proposta seja tratada, aprovada ou rejeitada pelos legisladores; melhor dizendo, a proposta de lei de iniciativa popular poderia se manter ad aeternum em trâmite no Legislativo[7]. E, mais do que isso, à cidadania não é autorizada a apresentação de iniciativas legislativas em matéria de emendas constitucionais, mas somente de lei ordinária e complementar[8].

Quanto aos referendos e plebiscitos, trata-se de um campo em que apenas o Congresso Nacional[9] tem voz e poder decisivo, por ser competência exclusiva sua. Assim, verifica-se que, em relação à estrutura dinâmica do poder, a Constituição não foi tão progressista quanto na parte orgânica, na qual se delinearam os direitos e as garantidas. A “sala de máquinas” da Constituição de 1988, isto é, o elemento organizacional do poder determinante na tomada de decisões democráticas,[10] teve a sua estrutura toda desenhada pelas forças dominantes do período da ditadura militar (1964-1988), por isso os seus contornos são de uma democracia restrita e com traços oligárquicos.

Com efeito, a simples ideia ou perspectiva de acolhermos no Texto Constitucional de 1988 o mecanismo de revogação de mandato representa uma reviravolta política interessante a partir de uma visão democrática. Pela primeira vez em nossa história, a cidadania teria o poder de iniciativa real e direta quanto à convocação de um referendo — no caso, com o objetivo revogatório de um mandato eletivo. Com isso, estaria rompido o monopólio parlamentar em tema de consulta popular instituído pelo art. 49, XV, do Texto Constitucional. E o melhor, tal rompimento não ocorreria em benefício do Poder Executivo, mas da própria soberania popular. Pois bem, conforme diz Weber, o “diabo é velho”[11] e provavelmente esteja presente de fato nos detalhes. É preciso então entender que a incorporação de um instituto jurídico em um texto constitucional pode se dar de muitas formas. Dito isso, devemos nos perguntar: qual o conteúdo concreto da PEC 21 de 2015 aprovada na Comissão de Justiça do Senado?

De acordo com a referida PEC, na Constituição passaria a vigorar um novo artigo, numerado como 86-A, que traria a seguinte redação:

O mandato do Presidente da República poderá ser revogado, mediante proposta subscrita por eleitores em número não inferior a um décimo dos que compareceram à última eleição presidencial, distribuídos por pelo menos quatorze Estados, cada um deles com não menos de cinco por cento dos eleitores que votaram no referido pleito.

Claramente, na regra proposta temos o poder de iniciativa popular de referendo revogatório. O número-base de apoios para a celebração da revogação abrange 10% dos participantes no último pleito, quer dizer, naquele em que a autoridade presidencial foi eleita, e não o número total do eleitorado nacional.

Se tomarmos como referência a eleição de 2014, por exemplo, esse número seria de 10.554.227 assinaturas, pois a participação no segundo turno (pessoas que compareceram para exercer o direito de voto) desse pleito foi de 105.542.273[12] entre 144.088.912 eleitores aptos a votar. Essa quantidade de assinaturas necessárias para acionar o mecanismo não é fácil de ser alcançada, mas partindo do pressuposto de que a revogação de mandato é um mecanismo a ser utilizado em casos excepcionais e de comoção popular em face de um governante, não há grandes problemas no quadro traçado no projeto, ao menos de início.

Convém advertir que o funcionamento dos mecanismos de democracia direta, como é o caso da revogação de mandato, depende de um emaranhado amplo e eficiente de regras de caráter institucional-democrático. Nessa medida, são pressupostos: um Poder Eleitoral independente; unificação dos bancos de dados dos eleitores para que se possa confirmar a autenticidade e computar as assinaturas coletadas em iniciativas populares; capacidade de o Poder Público realizar apurações rápidas e seguras; transparência; possibilidade de controle popular do processo; prazos bem estipulados; garantia de igualdade na competição no caso de consultas populares etc.

Observe-se, então, que a PEC 21 traz mais detalhes quanto à regulação da revogação de mandato. Ao artigo 86-A, são acrescidos 5 parágrafos. O § 1o prevê que “A proposta de revogação será apreciada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, sucessiva e separadamente, e considerada aprovada se obtiver o voto favorável da maioria absoluta dos membros de cada uma das Casas”.

Uma vez aprovada a proposta de revogação, o § 2o dita que “será convocado referendo, na forma do inciso XV do art. 49, para ratificá-la ou rejeitá-la”. Esses dois parágrafos merecem comentário específico, pois todas as perspectivas participativas e democratizantes que dissemos ser características positivas da revogação de mandato são nulificadas por esses dois parágrafos. Isso significa que não estamos diante de uma iniciativa popular de convocação de referendo revogatório de mandato presidencial, mas de uma espécie de iniciativa consultiva em que o povo literalmente pede ao Congresso que convoque um referendo. Ademais, cite-se a discricionariedade dos legisladores em aprovarem ou não o pedido popular.

Para se ter uma ideia, a Constituição equatoriana de 2008 estipula que todas as autoridades de eleição popular são passíveis de ter os seus respectivos mandatos revogados pela cidadania (mínimo de 10% do eleitorado para autoridades em geral e 15% para cargo de Presidente);[13] com efeito, compõe o universo de sujeito passivo desse instrumento de democracia direta o Presidente da República e qualquer membro da Assembleia Nacional. De acordo com o Texto Constitucional equatoriano, o mandato eletivo será revogado se a maioria absoluta dos votos válidos assim decidir, com exceção do cargo presidencial, em que se requer maioria dos votantes. Caso resulte positivo o pedido de revogação, o efeito é imediato e a autoridade deve sair de pronto do respectivo cargo, dando ensejo à sucessão conforme previsto na Constituição. Diante do exposto, ressalte-se que, nitidamente, a PEC 21 subverte o valor democrático da iniciativa popular e segue a linha originária conservadora da Constituição de 1988. De uma reviravolta democrática passa-se ao continuísmo oligárquico.

Realizado o referendo e decidida a revogação do mandato, a teor do § 3o “será declarado vago o cargo de Presidente da República, aplicando-se o disposto no art. 79 do Texto Constitucional”[14], ou seja, assume o Vice-Presidente. Tal regra pode ser um incentivo a que o Vice-Presidente sabote o ocupante do cargo principal. Nesse sentido, deve se possibilitar que o pedido diga respeito aos dois mandatos e que não seja prevista nenhuma hipótese normativa específica para legitimar a solicitação.

O § 4o veda qualquer “proposta de revogação durante o primeiro e o último ano do mandato” e o § 5o impede “a apreciação de mais de uma proposta de revogação por mandato”. Seria importante deixar claro que nenhuma coleta de assinatura para revogação de cargo presidencial poderá ocorrer antes do primeiro ano de mandato; caso contrário, estaríamos diante de uma continuidade do processo eleitoral que elegeu o respectivo mandatário, gerando, assim, certa instabilidade. A falta de clareza quanto a esse tipo de situação já causou polêmica, a exemplo da tentativa de revogação do mandato do ex-presidente Hugo Chávez na Venezuela em 2003-2004.

Por fim, a PEC 21 altera também o art. 28 da Constituição, incluindo um parágrafo terceiro com a seguinte redação “Os Estados e o Distrito Federal disporão, nas respectivas Constituições e Lei Orgânica, sobre a revogação de mandato do Governador”. Dessa forma, ficou claro que ao Município não foi atribuída a possibilidade de adotar o instituto da revogação de mandato.

REFERÊNCIAS

ALTMAN, David. Direct democracy worldwide. New York: Cambridge University Press, 2011.

CAGGIANO, Monica Herman Salem. Oposição na política: proposta para uma rearquitetura da democracia. São Paulo: Angelotti, 1995.

CRONIN, E. Thomas. Direct democracy. The politics of initiative, referendum, and recall. Harvard University Press, 1999.

FULIARO, Ana Paula. Democracia na América Latina: enfoque especial: alternância no poder. 2016. Tese (Doutorado em Direito) – Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2016.

GARGARELLA, Roberto. El constitucionalismo latinoamericano y la “sala de máquinas” de la Constitución (1980-2010). Gaceta Constitucional, n. 48, p. 303, 2011. Disponível em: <http://www.gacetaconstitucional.com.pe/sumariocons/docsum/GC%2048%20Roberto%20GARGARELLA.pdf>. Acesso em: 17 out. 2016.

PELAYO, Garcia. Derecho constitucional comparado. Madrid: Revista de Occidente, 1961.

SENADO FEDERAL. Parecer (SF) n. 64, de 2017. Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=5366309&disposition=inline>. Acesso em: 23 jun. 2017.

TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Estatísticas eleitorais 2014. Disponível em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/estatisticas-candidaturas-2014/estatisticas-eleitorais-2014-resultados>. Acesso em: 23 de 2017.

URBANO, Maria Benedita Malaquias Pires. O referendo. Perfil histórico-evolutivo do instituto. Configuração jurídica do referendo em Portugal. Coimbra: Coimbra, 1998.

WEBER, Max. Ciência e política: duas vocações. Tradução de Leonidas Hegenberg e Octany Silveira da Mota. 17. ed. São Paulo: Cultrix, 2011.